विकास आणि शेतकऱ्याची प्रगती रोखणारा भूसंपादन कायदा

------------------------------------------------------     येवू  घातलेल्या भूसंपादन  कायद्याने शेतकऱ्याचे प्रश्न सुटणार नाहीत तर दुसरीकडे यातील काही तरतुदीमुळे उद्योजकांच्या समस्या वाढणार आहेत.खऱ्या उद्योगा ऐवजी या देशात परकीय पैशाच्या आधारे उद्योग व विकास प्रकल्पा विरोधात विषारी वातावरण निर्माण करणारा नवा उद्योग भरभराटीला आणणाऱ्या उचापतखोर स्वयंसेवी संस्थाना या कायद्याने बळ मिळणार आहे. जमीन अधिग्रहणा ऐवजी स्वेच्छा खरेदी साठी अनुकूल कायद्याची गरज आहे.                                             ----------------------------------------------------

इंग्रजाच्या राजवटीत इंग्रजांनी बनविलेला आणि स्वातंत्र्यानंतर शेतकऱ्याला नागविण्यास कारणीभूत ठरलेला  १८९४ सालचा भूसंपादन कायदा बदलण्याच्या हालचाली सुरु आहेत. नुकतीच नव्या भूसंपादन कायद्याच्या आराखड्यास केंद्रीय मंत्रीमंडळाने मंजुरी दिली आहे.या संबंधीचे विधेयक संसदेत मांडले जाणार आहे. या अधिवेशनात मांडले गेले तरी अर्थसंकल्पीय अधिवेशनातच त्याच्या मंजुरीची शक्यता आहे.यापूर्वी २००७ साली भूसंपादन विधेयक संसदेत मांडण्यात आले होते आणि लोकसभेने ते पारित देखील केले होते. पण राज्यसभेने त्या विधेयकाला मंजुरी देण्या आधीच लोकसभेचा कार्यकाळ संपल्यामुळे त्या विधेयकाचे कायद्यात रुपांतर होवू शकले नाही आणि पुन्हा हे विधेयक संसदेपुढे मांडावे लागत आहे.२००७ साली सादर केलेल्या विधेयकात बऱ्याच दुरुस्त्या करून नवे विधेयक तयार करण्यात आले आहे. संसदेने हे नवे विधेयक मंजूर केले तर ते १८९४ च्या भूसंपादन कायद्याची जागा घेईल. स्वातंत्र्या नंतर लगेच हा शेतकरी विरोधी कायदा बदलण्याची गरज होती. कारण स्वातंत्र्यानंतर लगेच मोठया प्रमाणात विकासकामासाठी शेतकऱ्यांच्या जमिनी ताब्यात घेण्याचे सत्र सुरु झाले होते. या कायद्यामुळे मनमानी पद्धतीने व अत्यल्प मोबदला देवून शेतकऱ्याच्या जमिनी सरकारला बळकाविता आल्या. इंग्रजांनी केलेला कायदा त्यांना देशातील कच्चा माल वाहून नेण्यासाठी रस्ते आणि रेल्वेमार्ग तयार करण्यासाठी भूसंपादन करण्याच्या हेतूने बनविला होता. व्यापारी फायद्यासाठी इंग्रजांचा खटाटोप असल्याने या कायद्यात शेतकरी हिताच्या तरतुदी असणे शक्यच नव्हते. त्याकाळी शेतजमिनी शिवाय उत्पन्नाची वेगळी अशी साधने नसल्याने जमिनी सोडण्याची शेतकऱ्यांची तयारी नसणे स्वाभाविकच होते. याच कारणाने  सरकारला हव्या असलेल्या जमिनी देण्या बाबत सक्ती करणारा  भूसंपादन कायदा इंग्रजांनी तयार केला आणि याच कायद्याचा अंमल आजतागायत सुरु आहे. नव्याने कायदा येत असला आणि त्यात अनेक नव्या तरतुदींचा समावेश होणार असला तरी त्यातून सक्तीचा अंश गेला असेल असे कोणाला वाटत असेल तर या कायद्याने त्याचा भ्रमनिरास होईल. भूसंपादना बाबतची आजपर्यंतची सरकारची हडेलहप्पी नव्या संभाव्य कायद्या नंतर तशीच चालू राहणार आहे ,फक्त मोबदला आणि पुनर्वसना बाबत नव्या कायद्याने पिडीतांना काहीसा दिलासा मिळणार आहे. खाजगी उद्योगासाठी किंवा खाजगी उद्योगांना जमिनी घेण्यासाठी हडेलहप्पी करता येणार नाही याची काळजी घेण्याचा प्रयत्न संभाव्य कायद्यात करण्यात आल्याचे दिसते.

                 जुना आणि नवा कायदा

सरकार स्वत: विविध लोकोपयोगी कामासाठी आणि प्रकल्पांसाठी जमीन ताब्यात घेत असते त्यात या कायद्याने लक्षणीय व गुणात्मक फरक पडणार नाही. कारण अणु उर्जा प्रकल्प, महामार्ग तयार करने , रेल्वे विस्तारासाठी जमीन घेणे,सेझ साठी,खाणकामासाठी जमीन घेणे अशा कामासाठी आधीपासून वेगळे आणि स्वतंत्र कायदे आहेत. ते सर्व कायदे अस्तित्वात राहणार असून यातील तरतुदींचा प्रभाव त्या त्या कायद्या अंतर्गत जमिनी हस्तगत करण्यात येणाऱ्या जमीन व्यवहारावर पडणार नाही. १८९४ चा कायदा बदलून तयार होणाऱ्या नव्या कायद्या अंतर्गत सरकार स्वत:साठी म्हणून ज्या जमिनी ताब्यात घेणार आहे त्या बाबतीत फक्त या कायद्या अंतर्गत मोबदला देण्याची जी पद्धत सुचविण्यात आली आहे त्या पद्धतीनुसार मोबदला देणे बंधनकारक राहणार आहे. नव्या कायद्याप्रमाणे प्रकल्पाच्या  सामाजिक परिणामा संबंधीचा अहवाल स्वतंत्र यंत्रणेकडून तयार करून घेणे सरकारी प्रकल्पाना सुद्धा बंधनकारक राहणार आहे. आपत्कालीन परिस्थितीत आणि आपत्कालीन कामासाठी  जमिनी ताब्यात घेण्याची जी मोघम तरतूद १८९४ च्या कायद्यात होती तिचा झालेला दुरुपयोग लक्षात घेवून आपत्कालीन कामाची स्पष्ट व्याख्या नव्या कायद्यात असेल जेणेकरून दुरुपयोग टळेल. या गोष्ठी सोडल्या तर १८९४ च्या कायद्यानुसार कोठेही आणि कधीही जमिनी ताब्यात घेण्याचे सरकारला असलेल्या अमर्यादित अधिकारावर संभाव्य नव्या कायद्याने कोणतीही कात्री लावलेली नाही.

सरकारी जमीन अधिग्रहणाच्या बाबतीत प्रामुख्याने मोबदल्यावर फरक पडणार आहे. आज पर्यंत सरकार जमिनीच्या खरेदी-विक्रीच्या अधिकृत नोंदीच्या आधारे जमिनीची बाजारातील किंमत काढून तीच किंमत शेतकऱ्याच्या हातावर ठेवीत असे. नव्या विधेयकात मोबदाल्यासाठीचे गेल्या तीन वर्षात जास्तीत जास्त किंमतीत झालेल्या खरेदी-विक्रीची सरासरी काढण्याचे  नवे सूत्र तयार करण्यात आले असून या सूत्राच्या आधारे निघणाऱ्या किंमतीच्या दुप्पट किंमत शहरी भागासाठी आणि चार पट किंमत ग्रामीण भागासाठी मोबदला म्हणून मिळणार आहे. खाजगी उद्योगासाठी आणि सरकारी व खाजगी अशा संयुक्त प्रकल्पासाठी जमीन ताब्यात घेण्यासाठी लोकसंमतीची महत्वाची तरतूद करण्यात आली आहे. ८० टक्के प्रकल्पग्रस्त संमती देतील तेव्हाच खाजगी उद्योगासाठी जमिनीचे अधिग्रहण होणार आहे आणि सरकारी व खाजगी अशा संयुक्त प्रकल्पासाठी ७० टक्के जमीन मालकाच्या संमतीची अट ठेवण्यात आली आहे. सरकारी प्रकल्पासाठी किंवा सार्वजनिक कंपन्यांना प्रकल्पासाठी  जमीन अधिग्रहित करायची असेल तर संबंधित जमीन मालकाच्या संमतीची काहीच गरज असणार नाही. आज पर्यंत प्रकल्पग्रस्तांच्या पुनर्वसनाची जबाबदारी सरकारचीच असायची . मात्र आता नव्या कायद्यानुसार खाजगी क्षेत्रासाठी जमिनीचे जे अधिग्रहण होणार आहे त्यातील प्रकल्पग्रस्तांच्या पुनर्वसनाचा भार संबंधित खाजगी उद्योगांना उचलावा लागणार आहे. प्रकल्पग्रस्तांमध्ये फक्त जमीन मालकाचाच समावेश नसून त्या जमिनीवर रोजगारासाठी अवलंबून असलेल्यांचा देखील समावेश करण्यात आला आहे. म्हणजे मोबदला, लोकसंमती आणि जमिनीवर अवलंबून असलेल्या सर्वांचे पुनर्वसन या तीन बाबी नव्या भूसंपादन कायद्याचे वैशिष्ठ्य मानता येईल.

             नव्या कायद्याने काय फरक पडेल?

सरकार आजपर्यंत ज्या ज्या कामासाठी शेतकऱ्यांच्या जमिनी ताब्यात घेत आलेत त्या संबंधीचे वेगळे कायदे अस्तित्वात असल्याने सरकार स्वत:साठी म्हणून ज्या जमिनी भविष्यात अधिग्रहित करणार आहे त्यावर फरक पडणार नाही. या कायद्यातील बाजारभाव निश्चित करण्याची सुधारित पद्धत सुद्धा खरीखुरी बाजार किंमत काढण्यास उपयोगी ठरणार नाही.  नव्या कायद्याने बाजार भावाच्या दोन पट किंवा चार पट किंमत मिळूनही बाजारातील खरी किंमत मिळत नाही . त्यामुळे नव्या कायद्यानुसार घसघसित मोबदला शेतकऱ्याच्या पदरी पडणार अशी जी हवा निर्माण करण्यात येत आहे त्यात काहीही तथ्य नाही. पूर्वी सरकार बाजारभावाच्या खूप कमी मोबदला देत होते , आता त्यापेक्षा दुप्पट किंवा चौपट मोबदला मिळेल इतकेच. अर्थातच हा मोबदला बाजारभावा इतका असणार नाही. व्यावहारिक उदाहरण घेवून हा मुद्दा तपासू. आज ज्या जमिनीचा बाजारभाव ५ लाख रुपये एकर आहे त्या जमिनीची प्रत्यक्षातील खरेदी विक्रीची सरकार दरबारी नोंद ५० हजार रुपये एकर पेक्षा जास्त सापडणारच नाही. ही किंमत सुद्धा सरकारने निर्धारित केलेल्या खरेदी-विक्रीच्या किंमती पेक्षा जास्तच असेल. याचा अर्थ सरकारच्या दृष्टीने बाजारभाव ५० हजार प्रति एकर पेक्षा जास्त असणार नाही. याच्या चौपट किंमत दिली तरी ५ लाख एकर बाजारभाव असलेल्या शेतजमिनीच्या अधिग्रहणाचा मोबदला म्हणून शेतकऱ्याच्या हातावर २ लाख रुपये ठेवला जाईल. अधिग्रहित जमिनीच्या मोबदल्या संबंधीचा असंतोष नव्या कायद्याने कमी होण्याची सुतराम शक्यता नाही. भावासाठी रस्त्यावरचे आणि कोर्टातील लढे शेतकऱ्यांना पुढेही चालूच ठेवावे लागतील आणि प्रकल्पांना उशीर होवून त्यांचा खर्चही वाढत राहणार आहे.नव्या कायद्यानुसार पुनर्वसनाच्या कामावर देखरेख ठेवण्यासाठी नवी यंत्रणा उभारली जाणार आहे. पुनर्वसनाचे काम रेंगाळू नये यासाठी कालमर्यादेची कोणतीही तरतूद कायद्यात नसल्याने पुनर्वसनाच्या तक्रारीत कितपत घट होईल हे सांगणे कठीण आहे. म्हणजेच मोबदला आणि पुनर्वसन हे अधिग्रहणातून निर्माण होणारे दोन मुलभूत महत्वाचे प्रश्न सोडविण्यास नवा कायदाही असमर्थ ठरणार आहे.

                  विकासाला खीळ

एकीकडे या कायद्याने शेतकऱ्याचे प्रश्न सुटणार नाहीत तर दुसरीकडे यातील काही तरतुदीमुळे उद्योजकांच्या समस्या वाढणार आहेत. एवढेच नाही तर लबाड्या केल्या शिवाय उद्योग उभे करणे अशक्यप्राय ठरणार आहे. या कायद्यामुळे जो वाढीव मोबदला द्यावा लागणार आहे ती काही उद्योजकांसाठी मोठी समस्या नाही. वाढीव मोबदला देवूनही बाजारभावापेक्षा कमीच किंमत मोजावी लागणार आहे. या वाढीव मोबदल्याने किंमती वाढतील अशी कुरकुर आणि कांगावा काही उद्योजकांनी- विशेषतः बांधकाम क्षेत्रातील उद्योजकांनी- असा कांगावा सुरु केला असला तरी त्यात तथ्य नाही. हा नफेखोरांचा कांगावा म्हटला पाहिजे. किंमती पेक्षा अन्य ज्या तरतुदी या विधेयकात करण्यात आल्या आहेत त्या उद्योगांसाठी जास्त घातक आहे. यातील पहिली तरतूद म्हणजे प्रकल्प सुरु करण्या आधी प्रकल्पाच्या सामाजिक परिणामाचा स्वतंत्र यंत्रणे मार्फत  अभ्यास करून अहवाल तयार करण्याचा. वर वर ही तरतूद फार चांगली आणि अभिनव वाटते. उद्योगाला कर्ज घ्यायचे असेल तर उद्योग आर्थिकदृष्ट्या कसा फायदेशीर ठरणार आहे याचा पाहणी अहवाल बँकेला सादर करण्याची कला उद्योजकांना अवगत आहेच. त्याच धर्तीवर प्रकल्पाचा समाजाला होणारा फायदा दाखविणारा अहवाल सादर करणे काही कठीण काम नाही. या अहवालाच्या निमित्ताने स्वयंसेवी संस्थाना यात नाक खुपसण्याची अधिकृत संधी मिळणार आहे . हा अहवाल चुकीचा असून या प्रकल्पाचा विपरीत परिणाम होणार असल्याचा अपप्रचार करण्याची संधी उपलब्ध होणार आहे. पर्यावरण खात्याच्या आधीपासुनच्या अडथळ्यात या नव्या अडथळ्याची भर पडणार आहे. ग्रामसभेने हा अहवाल मान्य करू नये यासाठी प्रयत्न होतील व उद्योजकांकडून खंडणी वसूल करायला नवे कारण मिळेल. कोर्टबाजी साठी नवा विषय मिळणार आहे. दुसरा सर्वात मोठा अडथळा म्हणजे ८० टक्के प्रकल्पग्रस्ताची जमीन देण्यासाठी संमती मिळविणे! कोणताही प्रकल्प कोठेही सुरु करायचा झाला तर त्या प्रकल्पाला विविध कारणे पुढे करून विरोध करण्यासाठी स्वयंसेवी संघटनांची जी फौज उभी राहते त्या फौजेच्या हाती सरकारने दिलेले सर्वात मोठे आणि शक्तिशाली हत्यार आहे. या फौजेचा प्रतिकार मोडून काढीत ८० टक्के लोकांची संमती घेण्यात उद्योजकाची उद्योग उभारण्याची उर्जा आणि प्रेरणा समाप्त झाल्याशिवाय राहणार नाही. अशीच एक आदर्श वाटणारी पण सर्वाधिक गोंधळ निर्माण करणारी तरतूद या कायद्यात आहे.जमीन मालका व्यतिरिक्त या जमिनीवर उदरनिर्वाहासाठी अवलंबून असलेल्या अन्य कुटुंबियाचे पुनर्वसन व मोबदला या कायद्यात अभिप्रेत आहे. शेतात काम करणारा कायम स्वरूपी मजूर असत नाहीत. त्यामुळे शेतीवर कोण अवलंबून आहे हे निश्चित करणे कठीण आहे आणि त्याचे निकष सुद्धा कायद्यात नाही आहेत.त्यामुळे शेतात चार-दोन वेळा काम केलेला आणि प्रामुख्याने जवळपासच्या शहरात जावून रोजंदारीचे काम करणारा प्रत्येक मजूर शेतीवर अवलंबून असल्याचा दावा करू शकेल आणि त्याचा दावा नाकारला गेला तर तो याला आव्हान देईल. पुनर्वसनासाठी ठराविक रक्कम देणे उद्योजकांना कठीण नाही. पण लाभधारक कोण असले पाहिजेत यावर प्रचंड गोंधळ होणार आहे.एकूणच उद्योजकांसाठी हा कायदा दु:स्वप्न ठरणार आहे. खाजगी क्षेत्रात जास्त जमीन लागणारे वीज व पोलाद यासारखे प्रकल्प उभारणे दुरापास्त ठरणार आहे.विकासात यामुळे मोठा अडथळा निर्माण होणार आहे. यातून मार्ग काढण्यासाठी उद्योजकांना लबाडी करावी लागेल. जिथे प्रकल्प उभा करायचा आहे तेथे आपल्या माणसा करवी जमीन आधीच खरेदी करून ठेवणे ८० टक्के संमती साठी आवश्यक ठरणार आहे. १०० एकरच्या वर जमीन अधिग्रहित करायची गरज असेल तर प्रकल्पाचे दोन भाग करून दोन्ही भागासाठी १००-१०० एकर पेक्षा कमी जमीन खरेदी करून पुनर्वसनाच्या भानगडीतून उद्योजक आपली सुटका करून घेतील.एकूणच खऱ्या उद्योगा ऐवजी या देशात परकीय पैशाच्या आधारे उद्योग व विकास प्रकल्पा विरोधात जे विषारी वातावरण निर्माण करणारा नवा उद्योग भरभराटीला आणणाऱ्या उचापतखोर स्वयंसेवी संस्थाना या कायद्याने बळ मिळणार आहे. 

                गरज कशाची होती ?

 १८९४ चा भूसंपादन कायदा पूर्णत: शेतकरी विरोधी असल्याने तो बदलविणे गरजेचे आहेच. पण त्या कायद्याने निर्माण झालेल्या समस्या सोडविणारा नवा कायदा हवा होता. पण नव्या कायद्यात ज्या तरतुदी आहेत त्यामुळे जुन्या समस्यात नव्याची भर पडणार आहे. गरज होती हा कायदा अतिशय शिथिल व लवचिक करून मर्यादित क्षेत्र वगळता सक्तीचे  भूसंपादन रद्दबातल ठरविण्याची. ज्या क्षेत्रात प्रकल्पासाठी पर्यायाचा किंवा पर्यायी जमीनीचा विचार करणेच शक्य नाही तेवढ्या पुरताच हा भूसंपादन कायदा मर्यादित ठेवण्याची गरज होती. ज्या जमिनी खाली विपुल प्रमाणात खनिज आहे ती जमीन ताब्यात घेतल्याशिवाय पर्याय नसतो. रेल्वे मार्ग किंवा महामार्ग बनवायचा तर त्यासाठी पर्यायी जागेचा किंवा जमिनीचा विचार करता येत नाही. अशाच बोटावर मोजण्या इतक्या क्षेत्रा पुरता भूसंपादन कायदा आवश्यक होता. बाकी सर्व क्षेत्रासाठी स्वेच्छा खरेदी हाच पर्याय सोयीचा आणि योग्य ठरला असता. उद्योगासाठी जमिनी घेवून देणे हा काही सरकारचा उद्योग असू शकत नाही. पण आज जमीन विषयक जे कायदे आहेत त्यानुसार खाजगी उद्योजकाला जमीन खरेदीच करता येत नाही. म्हणून उद्योजकाला सरकारी अधिग्रहणावर अवलंबून राहिल्या शिवाय पर्याय उरत नाही. सरकारी यंत्रणा आणि उद्योजक यांच्यातील भ्रष्टाचारी संबंधाचे हे मूळ आहे. दोघांची मिलीभगत शेतकऱ्यासाठी अपायकारक ठरली आहे. तेव्हा वर उल्लेखिलेले क्षेत्र ज्यात ठराविक जमीन अधिग्रहित करण्याला पर्याय नसतो तिथेच सरकारने जमीन अधिग्रहण करावे व देशव्यापी जमीन अधिग्रहणाच्या उद्योगातून सरकारने बाजूला होण्याची गरज आहे. ज्या मर्यादित क्षेत्रात सक्तीचे अधिग्रहण अपरिहार्य आहे तिथे जमीन जुमल्याच्या व पुनर्वसनाच्या किंमती इतकीच 'सक्तीची' वेगळी किंमत मोजणारी कायदेशीर तरतूद केली पाहिजे. देशासाठी सर्वस्व गमावणाऱ्या सैनिकांच्या कुटुंबासाठी जशी नेहमीच्या मोबदल्या व्यतिरिक्त अतिरिक्त मोबदला दिला जातो तसाच वेगळा मोबदला देशाच्या विकासाठी सर्वस्व गमावणाऱ्या व परागंदा व्हावे लागणाऱ्या कुटुंबाना देणे मानवीय आणि न्यायपूर्ण ठरेल. सरकारने उद्योगासाठी जमीन अधिग्रहित  करण्याचे करण्याचे काम करू नये अशी संसदीय समितीची शिफारस आहे आणि उद्योग क्षेत्रात नसता उद्योग करणाऱ्या स्वयंसेवी संस्थांची देखील मागणी आहे. सरकारने ही मागणी अविलंब मान्य केली पाहिजे. ही मागणी मान्य झाली म्हणजे शेतकऱ्यांची व उद्योजकांची कोंडी करणाऱ्या जमिनी विषयक कायद्यात काळानुरूप बदल अपरिहार्य ठरतील. उद्योगासाठी शेतकऱ्याकडून सरळ जमीन खरेदी करण्यात आजच्या कायद्याने जे अडथळे उभे केले आहेत ते दुर करण्याचे काम नव्या कायद्याने करायला हवे होते. शेतकरी नसलेल्यांना जमीन खरेदी करता येत नाही हा कायदा आधी रद्द केला पाहिजे. जमीन धारणे वरचे बंधने हटविल्याशिवाय उद्योजकांना आवश्यक ती जमीन खरेदी करता येणार नाही.अकृषक कारणासाठी शेतजमीन वापरण्यावर बंधने आहेत. असे बंधने हटविली पाहिजे. यासाठी लोकसंख्येचा निकष निश्चित करून अशा लोकसंख्येच्या शहराच्या परिसरातील ठराविक अंतराची जमीन, महामार्ग आणि रेल्वेमार्गाच्या दोन्ही बाजूची ठराविक अंतरा पर्यंतची जमीन अकृषक उपयोगासाठी आधीच घोषित करायला हवी. त्यासाठी वेगळे कागदी घोडे नाचवयाची गरज असता कामा नये. सुधारित कायद्यात अशा कल्पक जमीन सुधारणा कायद्याचा समावेश करण्याची गरज आहे. यातून शेतकऱ्याला जमिनीचा खरा बाजारभाव मिळेल आणि उद्योगाच्या मार्गातील अडथळे दुर होतील. नियोजित कायदा या दोन्ही बाबतीत पूर्ण असफल ठरणार असल्याने निरुपयोगी आहे.  

            (संपूर्ण)

सुधाकर जाधव
मोबाईल-९४२२१६८१५८
पांढरकवडा,

जि.यवतमाळ